Attività estrattive di idrocarburi: novità e limitazioni a seguito della emanazione del decreto legge 135/2018

Premessa
Con decreto legge n. 135/2019 del 14 dicembre 2018, convertito con legge n. 12/2019 del 11 febbraio 2019 in materia di "Sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione", in sede di conversione è stato inserito l'art. 11 ter avente rubrica "Piano per la transizione energetica sostenibile delle aree idonee", che nulla ha a che vedere con il titolo della legge stessa, oltre che essere poco rappresentativo dei contenuti dell'articolo stesso.
In concreto, l'articolo 11 ter è finalizzato a limitare, per motivi di sostenibilità ambientale e sociale, le attività estrattive di idrocarburi in terraferma e in mare, e risulta da un compromesso in sede parlamentare tra le forze di governo, senza che della problematica sia stato in alcun modo discusso con gli stakeholders interessati.
Naturalmente la legge non evidenzia gli effettivi motivi che hanno portato il legislatore a limitare fortemente lo sviluppo futuro del settore estrattivo di idrocarburi liquidi e gassosi, che, però, si possono dedurre dalle dichiarazioni alla stampa dei proponenti: è obiettivo effettivo dell'art. 11 ter la limitazione delle attività estrattive e in particolare di quelle di ricerca, per impedire fenomeni negativi di impatto ambientale e di sfruttamento fortemente condizionato dalla convenienza economica dell'estrazione, in assenza di vantaggi sociali per le popolazioni interessate e con la conseguenza di aumentare l'effetto serra.
Non vi è stato un effettivo confronto tra le parti interessate, per cui non si sono potute sostenere con efficacia le ragioni di tipo economico e sociale che spingevano a favore dello sviluppo dell'attività estrattiva: a nulla sono valse le prese di posizione di alcune amministrazioni locali, sede di importanti attività economiche collegate alla stessa attività estrattiva, né dei rappresentanti datoriali e dei lavoratori del settore.
La stessa rubrica dell'articolo 11 ter farebbe pensare ad una transizione energetica verso un mondo decarbonizzato, in cui prevalgono significativamente le energie rinnovabili, salvo poi constatare che lo sviluppo di tali energie incontra ostacoli crescenti a livello locale in sede pianificatoria e autorizzativa.

 

Gli obiettivi e il contenuto della legge
L'intero articolo 11 ter trova fondamento e attuazione nella definizione, , del PiTESAI, Piano per la transizione energetica sostenibile delle aree idonee, che altro non è se non il Piano nazionale delle aree all'interno delle quali può essere effettuata l'attività di prospezione, di ricerca e di coltivazione degli idrocarburi, in terraferma e in mare. Il PiTESAI è da approvare entro diciotto mesi dall'entrata in vigore della legge di conversione.
I principi generali che devono essere rispettati in sede di approvazione del Piano sono quelli della "valorizzazione" della sostenibilità ambientale, economica e sociale delle aree individuate, tenendo conto delle peculiarità dei territori interessati; per quanto riguarda le attività in aree marine si deve tenere conto dell'ecosistema, della pescosità e delle rotte marine.
I principi cui deve rispondere il Piano appaiono tutti condivisibili, ancorché estremamente generici e quindi soggetti a interpretazioni e valutazioni le più disparate, per cui dovrà essere profuso il massimo impegno perché siano correttamente considerate tutte le problematiche e valutato l'interesse prioritario all'uso del territorio, senza penalizzare a priori le attività estrattive.
Si osserva che la pianificazione prevista dovrà necessariamente interessare le aree in cui si ritiene vi siano i giacimenti minerari, tenendo conto delle modalità di prospezione mineraria, ricerca mineraria, sia geofisica che mediante pozzi esplorativi, e di coltivazione: si tratta di tre modalità operative che hanno finalità ben specifiche, differenziati e conseguenti, interessanti aree e obiettivi minerari notevolmente differenti.
La prospezione mineraria, per sua natura, si applica ad aree molto vaste, dell'ordine di molte migliaia di chilometri quadrati, ed è difficilmente inquadrabile in una pianificazione anche di carattere generale, la ricerca mineraria può interessare vaste aree ma solo con interventi ridotti nel tempo e nella entità e può prevedere pozzi esplorativi che in termini areali possono limitarsi anche a un solo ettaro occupato per pozzo perforato, mentre la coltivazione, che usufruisce in parte delle infrastrutture della ricerca, interessa ridotte superfici per l'estrazione, con infrastrutture lineari per il trasporto e impianti pertinenziali per il trattamento degli oli o gas estratti.
Sarà ben difficile, in sede di PiTESAI, coniugare le esigenze minerarie di prospezione, ricerca e coltivazione: i risultati della prospezione condizionano la ricerca e quelli di quest'ultima la coltivazione.
Allo stato attuale ritengo che la Valutazione di Impatto Ambientale, la Valutazione di Incidenza e le autorizzazioni alla modifica dei vincoli eliminabili esistenti, insieme ad un progetto minerario rispettoso delle esigenze dello sviluppo sostenibile del territorio, adeguatamente valutato dagli Organi competenti, siano sufficienti ad assicurare la tutela di tutti gli interessi in gioco, senza necessità di una pianificazione territoriale di carattere generale.
Il termine di diciotto mesi per l'approvazione del PiTESAI costituisce un obiettivo del tutto aleatorio, per la complessità delle valutazioni da effettuare e degli attori che devono intervenire, anche con riferimento alla previsione della Valutazione Ambientale Strategica.
Occorre segnalare che già nel 2014 il decreto "Sblocca Italia" aveva previsto che il Ministero dello sviluppo economico predisponesse un decreto contenente un Piano delle aree in cui era consentita l'attività di prospezione, ricerca, coltivazione e stoccaggio del gas naturale in sotterraneo: la previsione circa la predisposizione di tale Piano era stata successivamente soppressa con successivo provvedimento legislativo.
Per quanto riguarda le attività estrattive in terraferma, in applicazione della Parte Seconda del Titolo V della Costituzione, il PiTESAI deve essere approvato a seguito di intesa con la Conferenza unificata: poiché le regioni e gli enti locali sostengono posizioni non uniformi in materia estrattiva di idrocarburi, sarà difficile una piena intesa, per cui ritengo probabile che il PiTESAI stesso dovrà limitarsi alle attività off-shore, la cui approvazione compete esclusivamente allo Stato.
L'art. 11 ter prevede, ancora, la sospensione dei procedimenti amministrativi in corso relativamente a permessi di prospezione e ricerca di idrocarburi per tutto il termine di redazione del PiTESAI, con l'aggiunta di ulteriori sei mesi, nel caso di mancata approvazione del Piano.
Nel caso particolare dei permessi di ricerca, il relativo procedimento amministrativo risulta estremamente complesso, per cui non è infrequente una durata del procedimento stesso di molti anni (presso il Ministero dello Sviluppo economico vi sono istanze in istruttoria anche da oltre dieci anni): la sospensione di tali procedimenti non sarebbe di eccessivo danno per gli operatori, ma pende su di loro l'incognita delle previsioni del PiTESAI, che potrebbe escludere le aree interessate dalla possibilità di prosieguo dell'iter autorizzativo.
Particolarmente problematica, invece, risulta la previsione circa la sospensione dei lavori di prospezione e ricerca per i permessi in corso, che comprometterebbe l'operatività delle aziende coinvolte, obbligate anche a mettere in sicurezza le aree interessate dalla ricerca mineraria: il blocco dei lavori di ricerca certamente avrà ripercussioni economiche notevoli, anche con richieste di giusto ristoro del danno subito, come danno emergente e lucro cessante. L'incertezza amministrativa potrà provocare, infine, una riduzione dell'interesse delle aziende estrattive di idrocarburi per le aree nazionali, con investimenti che sarebbero riorientati verso altri Stati, soprattutto della sponda orientale del mare Adriatico.
L'art. 11 ter non ostacola attualmente l'istruttoria delle istanze di concessione mineraria, che possono essere istruite normalmente, mentre le attività estrattive in corso possono continuare senza problemi, salvo non essere assoggettabili a proroga alla scadenza naturale qualora il PiTESAI preveda per le aree interessate l'esclusione delle attività minerarie.
Particolarmente rilevante risulta la previsione circa l'aumento di 25 volte dei canoni dei permessi di prospezione, ricerca e coltivazione. Certamente gli attuali canoni risultano particolarmente favorevoli per gli operatori, ma un aumento così rilevante rischia di creare difficoltà ai piccoli operatori minerari di permessi di ricerca, per l'onerosità economica in relazione a ridotti obiettivi di ricerca, e ai concessionari di giacimenti marginali o in fase di esaurimento, in quanto il valore della produzione potrebbe non compensare gli oneri richiesti.
L'aumento dei canoni è stato escluso per le concessioni di stoccaggio del gas naturale in sotterraneo.
Rilevo che quasi in contemporanea con il provvedimento legislativo di cui si parla, la gazzetta ufficiale dell'Unione Europea del 30/1/2019 riporta l'annuncio dell'Autorità del Petrolio e del Gas del Regno Unito della 31° tornata supplementare di concessione di licenze di esplorazione off-shore di petrolio e gas: le domande saranno esaminate alla luce di un approccio innovativo adottato per i programmi di lavoro del periodo iniziale delle licenze e integreranno la flessibilità combinando le fasi fino a un massimo di tre nello stesso periodo iniziale, che sarà della durata massima di nove anni.

 

Conclusioni
Le previsioni legislative di cui all'art. 11 ter del decreto legge n. 135/2018 hanno certamente come obiettivo di assoggettare lo sviluppo dell'attività estrattiva di idrocarburi a livello nazionale a forti vincoli e limitazioni territoriali e ambientali, senza che siano emerse particolari motivazioni negative, dal punto di vista ambientale, economico o di non corretto sfruttamento minerario. La penalizzazione maggiore è legata allo stato di incertezza, amministrativo e produttivo, cui è costretto a dibattersi il settore, con il risultato di una inevitabile e consistente riduzione degli investimenti programmati.
L'occupazione, concentrata in alcune aree del territorio nazionale, ne risentirà, e a nulla sono valse le azioni di protesta e sensibilizzazione da molte parti intraprese.
Certamente saranno avviate azioni risarcitorie da parte degli operatori, dell'ordine di molte centinaia di milioni di euro, il cui destino non è possibile prevedere. E' auspicabile, in sede di applicazione della novità legislativa, un aggiustamento delle previsioni normative che, nel rispetto dei vincoli ambientali e della valorizzazione del territorio, permetta un adeguato sviluppo del settore estrattivo degli idrocarburi.
Occorre osservare, infine, che il settore degli idrocarburi, a livello comunicativo, soffre di un eccesso di autoreferenzialità. Certamente si ha ragione nell'evidenziare il ridotto impatto ambientale delle attività estrattive di idrocarburi, il basso indice di infortuni, l'importanza economica delle attività produttive interessate, la positiva e consistente ricaduta sulle amministrazioni locali delle royalties versate, ma occorre calarsi nelle singole realtà locali cercando di convincere della bontà delle proprie azioni il comune cittadino, parlando un linguaggio più comprensibile e accettando il confronto anche aspro con la società civile.
Rilevo, infine, che la "Proposta di piano nazionale integrato per l'energia e il clima" del 31 dicembre 2018, presentato dai Ministri dello sviluppo economico, dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e delle infrastrutture, pur enfatizzando i principi dell'efficienza energetica, della decarbonizzazione e delle Fonti di Energie Rinnovabili (FER), prevede che al 2030 il 70% del fabbisogno energetico nazionale totale debba ancora essere ottenuto da materie prime fossili, che salirà all'80% per il settore dei trasporti. Ancora per molti anni sarà necessario estrarre e utilizzare le risorse energetiche fossili, che sono presenti, in quantità economicamente rilevanti, nel sottosuolo nazionale.

 

Per l'interesse della materia presso gli operatori si riporta integralmente il contenuto dell'art. 11 ter del decreto legge n. 135/2018

Art. 11 ter

Piano per la transizione energetica sostenibile delle aree idonee


1. Entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, con decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, è approvato il Piano per la transizione energetica sostenibile delle aree idonee (PiTESAI), alfine di individuare un quadro definito di riferimento delle aree ove è consentito lo svolgimento delle attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi sul territorio nazionale, volto a valorizzare la sostenibilità ambientale, sociale ed economica delle stesse.
2. Il PiTESAI deve tener conto di tutte le caratteristiche del territorio, sociali, industriali, urbanistiche e morfologiche, con particolare riferimento all'assetto idrogeologico ed alle vigenti pianificazioni e, per quanto riguarda le aree marine, deve principalmente considerare i possibili effetti sull'ecosistema, nonché tenere conto dell'analisi delle rotte marittime, della pescosità delle aree e della possibile interferenza sulle coste. Nel PiTESAI devono altresì essere indicati tempi e modi di dismissione e rimessa in pristino dei luoghi da parte delle relative installazioni che abbiano cessato la loro attività.
3. Il PiTESAI è adottato previa valutazione ambientale strategica e, limitatamente alle aree su terraferma, d'intesa con la Conferenza unificata. Qualora per le aree su terraferma l'intesa non sia raggiunta entro sessanta giorni dalla prima seduta, la Conferenza unificata è convocata in seconda seduta su richiesta del Ministro dello sviluppo economico entro trenta giorni, ai sensi dell'articolo 8, comma 4, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281. In caso di mancato raggiungimento dell'intesa entro il termine di centoventi giorni dalla seconda seduta, ovvero in caso di espresso e motivato dissenso della Conferenza unificata, il PiTESAI è adottato con riferimento alle sole aree marine.
4. Nelle more dell'adozione del PiTESAI, ai fini della salvaguardia e del miglioramento della sostenibilità ambientale e sociale, i procedimenti amministrativi, ivi inclusi quelli di valutazione di impatto ambientale, relativi al conferimento di nuovi permessi di prospezione o di ricerca di idrocarburi liquidi e gassosi sono sospesi, fatti salvi i seguenti procedimenti in corso o avviati successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, relativi a istanze di:
a) proroga di vigenza delle concessioni di coltivazione di idrocarburi in essere;
b) rinuncia a titoli minerari vigenti o alle relative proroghe;
c) sospensione temporale della produzione per le concessioni in essere;
d) riduzione dell'area, variazione dei programmi lavori e delle quote di titolarità.
5. La sospensione di cui al comma 4 non si applica ai procedimenti relativi al conferimento di concessioni di coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi pendenti alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. Nelle more dell'adozione del PiTESAI, non è consentita la presentazione di nuove istanze di conferimento di concessioni di coltivazione, fatto salvo quanto previsto dal comma 4, lettera a).
6. A decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto e fino all'adozione del PiTESAI, i permessi di prospezione o di ricerca di idrocarburi liquidi e gassosi in essere, sia per aree in terraferma che in mare, sono sospesi, con conseguente interruzione di tutte le attività di prospezione e ricerca in corso di esecuzione, fermo restando l'obbligo di messa in sicurezza dei siti interessati dalle stesse attività.
7. La sospensione di cui al comma 6 sospende anche il decorso temporale dei permessi di prospezione e di ricerca, ai fini del computo della loro durata; correlativamente, per lo stesso periodo di sospensione, non è dovuto il pagamento del relativo canone. Ai relativi oneri, valutati in 134.000 euro in ragione d'anno, si provvede, ai sensi del comma 12, mediante utilizzo delle maggiori entrate di cui al comma 9 che restano acquisite all'erario.
8. Alla data di adozione del PiTESAI, nelle aree in cui le attività di prospezione e di ricerca e di coltivazione risultino compatibili con le previsioni del Piano stesso, i titoli minerari sospesi ai sensi del comma 6 riprendono efficacia. Nelle aree non compatibili, il Ministero dello sviluppo economico rigetta le istanze relative ai procedimenti sospesi ai sensi del comma 4 e revoca, anche limitatamente ad aree parziali, i permessi di prospezione e di ricerca in essere. In caso di revoca, il titolare del permesso di prospezione o di ricerca è comunque obbligato al completo ripristino dei siti interessati. Nelle aree non compatibili, il Ministero dello sviluppo economico rigetta anche le istanze relative ai procedimenti di rilascio delle concessioni per la coltivazione di idrocarburi il cui provvedimento di conferimento non sia stato rilasciato entro la data di adozione del PiTESAI. In caso di mancata adozione del PiTESAI entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, i procedimenti sospesi ai sensi del comma 4 proseguono nell'istruttoria ed i permessi di prospezione e di ricerca sospesi ai sensi del comma 6 riprendono efficacia. Alla data di adozione del PiTESAI, nelle aree in cui le attività di coltivazione risultino incompatibili con le previsioni del Piano stesso, le concessioni di coltivazione, anche in regime di proroga, vigenti alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, mantengono la loro efficacia sino alla scadenza e non sono ammesse nuove istanze di proroga.
9. A decorrere dal 1° giugno 2019, i canoni annui di cui all'articolo 18, comma 1, del decreto legislativo 25 novembre 1996, n. 625, per le concessioni di coltivazione e stoccaggio nella terraferma, nel mare territoriale e nella piattaforma continentale italiana sono rideterminati come segue:
concessione di coltivazione: 1.481,25 euro per chilometro quadrato;
concessione di coltivazione in proroga: 2.221,75 euro per chilometro quadrato;
concessione di stoccaggio insistente sulla relativa concessione di coltivazione: 14,81 euro per chilometro quadrato;
concessione di stoccaggio in assenza di relativa concessione di coltivazione: 59,25 euro per chilometro quadrato.
10. Al venir meno della sospensione di cui al comma 6, i canoni annui di cui all'articolo 18, comma 1, del decreto legislativo 25 novembre 1996, n. 625, per i permessi di prospezione e ricerca sono rideterminati come segue:
permesso di prospezione: 92,50 euro per chilometro quadrato;
permesso di ricerca: 185,25 euro per chilometro quadrato;
permesso di ricerca in prima proroga: 370,25 euro per chilometro quadrato;
permesso di ricerca in seconda proroga: 740,50 euro per chilometro quadrato.
11. E' autorizzata la spesa di 1 milione di euro per ciascuno degli anni 2019 e 2020, da iscrivere su apposito capitolo dello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico per far fronte agli oneri connessi alla predisposizione del PiTESAI.
12. Per far fronte agli altri oneri derivanti dal presente articolo, è istituito nello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico un fondo con dotazione di 15 milioni di euro a decorrere dall'anno 2020. Le maggiorazioni dei canoni di superficie derivanti dalle disposizioni di cui ai commi 9 e 10 sono versate ad apposito capitolo dell'entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnate, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, al fondo di cui al periodo precedente, per gli importi eccedenti 1,134 milioni di euro per l'anno 2019, 16,134 milioni di euro per l'anno 2020 e 15,134 milioni di euro a decorrere dall'anno 2021. Con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, sono stabilite le modalità di versamento delle maggiorazioni dei canoni. Nel caso in cui le risorse disponibili sul fondo per un esercizio finanziario non risultino sufficienti per far fronte agli oneri di cui al presente articolo, con decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sono corrispondentemente rimodulati i canoni annui di cui all'articolo 18, comma 1, del decreto legislativo 25 novembre 1996, n. 625, al fine di assicurare un maggior gettito corrispondente ai maggiori oneri.
13. Alle attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi svolte nell'ambito di titoli minerari rilasciati a seguito di istanze presentate dopo la data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto non si applica l'articolo 38, comma 1, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164. Resta fermo il carattere di pubblica utilità delle attività di stoccaggio di gas naturale in sotterraneo.

 

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