La polizia mineraria nell’attuale congiuntura economica: tra incertezze normative, carenze organizzative e assenza di obiettivi

Il settore estrattivo in Italia sta soffrendo ormai da molti anni di una crisi profonda legata alla persistente congiuntura economica, che ha provocato la sensibile riduzione della produzione nazionale di minerali industriali e materiali da costruzione.
Valutazioni concordanti indicano l’avvenuta cessazione del trend produttivo negativo, con una lieve tendenza alla risalita degli indici economici del settore estrattivo, senza, però, che si possa sperare nel raggiungimento delle quote produttive riscontrate nel periodo precrisi. In momenti di difficoltà economica certamente si allenta la dovuta attenzione per i problemi della salute e della sicurezza dei lavoratori, molti imprenditori erroneamente ritenendo che la soluzione dei problemi produttivi debba avere la preminenza rispetto a quelli relativi alla tutela antinfortunistica e contro le malattie professionali. La necessità di contrarre le spese per investimenti e di gestione al fine di ridurre i costi di produzione e tentare di mantenere  o acquisire fette di mercato, in assenza di una maturità e di una consapevolezza circa l’importanza economica e sociale della garanzia dell’incolumità e del benessere dei lavoratori, porta a scelte imprenditoriali, nel campo della prevenzione, perdenti anche economicamente nel medio e lungo periodo. E’ ormai ampiamente dimostrato che investire in sicurezza conviene anche dal punto di vista economico, in quanto i costi legati a eventuali infortuni o malattie professionali e alle relative sanzioni penali sono certamente più elevati, statisticamente, rispetto a quelli necessari per una adeguata prevenzione per la tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori. Non è facile convincere una parte degli imprenditori che la sicurezza conviene, in quanto, a fronte di costi certi, quelli potenziali sono non prevedibili nella loro entità, anche se una valutazione probabilistica potrebbe essere facilmente ricavata esaminando il Documento di Valutazione dei Rischi, che dovrebbe evidenziare, se ben redatto, le probabilità di accadimento degli infortuni legati ai pericoli presenti in azienda. Differente discorso per le malattie professionali, per le quali le carenze della prevenzione possono avere effetti sulla salute dei lavoratori anche dopo molti anni di attività lavorativa.

Le incertezze normative
Fatte le doverose premesse alla presente nota, occorre osservare che l’attuale sistema normativo in materia di tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori è fonte notevole di incertezze applicative e procedurali, di cui certamente sarebbe opportuna la rimozione, liberando gli operatori da oneri interpretativi che non riescono a gestire in modo semplice e ragionevole. E’ dovere dello Stato e delle regioni, ognuno per le proprie competenze istituzionali, assicurare chiarezza d’intenti e semplicità applicativa della normativa prevenzionistica, permettendo ai singoli operatori minerari di avere un quadro chiaro e certo dei propri obblighi nel campo della tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori. Le aziende minerarie, la gran parte delle quali di piccola dimensione, non possono dedicare rilevanti risorse economiche e di personale per chiarire e interpretare la legislazione vigente, e devono essere messe al riparo da interpretazioni difformi della normativa da parte  degli organi di vigilanza.
Il buon senso, che certamente permetterebbe di risolvere alcune semplici problematiche interpretative, non sempre è posseduto dagli Organi di vigilanza nella giusta dose: puntigliose applicazioni della legge, lungi dal contribuire a migliorare il sistema della prevenzione, portano a creare ostacoli non necessari al sistema della prevenzione in azienda, creando sfiducia circa la capacità dei controlli pubblici di incidere positivamente sugli obiettivi riconosciuti di riduzione degli infortuni e delle malattie professionali. Il sistema legislativo nazionale della prevenzione sui rischi lavorativi ha come specifico riferimento il testo unico sulla sicurezza del lavoro, approvato con decreto legislativo n. 81 del 9 aprile 2008, con l’intento di fornire un unico strumento normativo a tutte le aziende che operano in Italia.
Ormai da alcuni lustri i principi generali di tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori sono definiti con numerose direttive a livello comunitario, essendo incentrati, sostanzialmente, sulla responsabilità diretta del datore di lavoro, il quale valuta tutti i rischi dell’attività lavorativa e opera per eliminare o, nel caso ciò non sia possibile, ridurre al minimo i rischi stessi. Nel corso del tempo sono state emanate numerose di direttive comunitarie, di cui la prima, n. 391/89/CEE, con previsioni normative valide per la generalità delle aziende, seguita da numerose altre direttive relative a specifici luoghi di lavoro o a particolari rischi per i lavoratori. Tutte le direttive comunitarie definiscono i principi generali da adottare per la tutela dei lavoratori, senza entrare nel merito tecnico degli interventi da porre in essere da parte  del datore di lavoro, il quale è responsabile delle scelte operative effettuate.
Con riferimento al settore minerario, con decreto legislativo n. 624/96 è stata data attuazione alla direttiva n. 92/91/CEE relativa alla sicurezza e salute dei lavoratori nelle industrie estrattive per trivellazione (idrocarburi, geotermia, acque minerali e termali, anidride carbonica) e alla direttiva n. 92/104/CEE relativa alle industrie estrattive a cielo aperto o sotterranee.
Fino alla emanazione dei decreti legislativi di attuazione delle direttive comunitarie di cui sopra, il settore estrattivo, in termini di tutela della salute dei lavoratori e dei terzi interessati, era regolato esclusivamente dal DPR n. 128/1959, Norme di polizia delle miniere e delle cave, che, composto di quasi 700 articoli, interveniva con alto grado di dettaglio, su ogni aspetto delle attività lavorative per la coltivazione delle cave e delle miniere. Il protagonista della sicurezza era individuato nel Direttore dei Lavori, per l’esercizio della cui funzione era richiesto un elevato titolo di studio, anche se non accompagnato dalla necessaria capacità e competenza.
La figura del datore di lavoro, individuata nel titolare della concessione mineraria o dell’autorizzazione di cava, rimaneva in ombra, e allo stesso erano riconosciuti obblighi limitati, quali la nomina del Direttore dei Lavori e alcune comunicazioni all’Organo di vigilanza.
Il decreto legislativo n. 624/96 ha apportato delle modifiche alla legislazione previgente contenuta nel DPR n. 128/59, soprattutto a livello di organizzazione del sistema della prevenzione, senza però incidere sostanzialmente sulla struttura generale del decreto, ancora imperniato su previsioni tecniche ormai obsolete per l’avanzare del progresso della tecnica, non accompagnato da modifiche normative per i necessari adeguamenti.
Con l’emanazione del Testo unico sulla sicurezza del lavoro, di cui al decreto legislativo n. 81/2008, il legislatore nazionale ha raccolto in un unico provvedimento normativo tutte le disposizioni legislative presenti nel panorama nazionale, coordinando e aggiornando le disposizioni obsolete o contrastanti con gli attuali obiettivi di tutela definiti a livello comunitario. Il settore estrattivo, per motivi incomprensibili, unico nel panorama generale delle attività lavorative, non è stato inserito all’interno del Testo unico sulla sicurezza del lavoro, per cui allo stesso settore si applica la normativa generale di cui al decreto legislativo n. 81/2008, ad esclusione dei luoghi di lavoro relativi alle industrie estrattive.
Restano vigenti, pertanto, il decreto legislativo n. 624/1996 e il DPR n. 128/59, che, però contrastano, per assenza di coordinamento o vetustà della norma, con il contenuto del testo unico sulla sicurezza del lavoro.
In particolare, rilevo che la quasi totalità degli articoli del DPR n. 128/1959 obbedisce a principi ispiratori in contrasto con le indicazioni provenienti dal livello comunitario, soprattutto perché prevedono scelte prevenzionistiche calate dall’alto e superate, mentre la politica della prevenzione deve essere impostata e attuata dal datore di lavoro, senza riferimenti normativi di dettaglio imposti dalla legislazione. In aggiunta, alcuni recenti provvedimenti taglialeggi, sbandierati come necessario svecchiamento del corpo normativo, hanno soppresso parti sostanziali del DPR n. 128/59 che ancora possedevano una utilità applicativa rilevante, la cui assenza lascia sguarniti settori importanti della prevenzione nelle industrie estrattive (per tutti si veda lo soppressione di parte della normativa che riguarda l’uso degli esplosivi).
L’Organo di vigilanza minerario, sin dalla emanazione del DPR n. 128/59, ha utilizzato il potere prescrittivo previsto dall’art. 674 del DPR stesso al fine di migliorare la sicurezza delle lavorazioni minerarie, pur in assenza di violazioni della vigente legislazione. Tale potere prescrittivo, se pur ancora utilizzato all’Organo di vigilanza stesso, dovrebbe essere superato dall’applicazione dei principi generali di tutela, che assegnano al datore di lavoro l’onere di eliminare o ridurre al minimo i rischi lavorativi.
L’ANIM ha istituito un apposito gruppo di lavoro, che sta valutando il contenuto di tutta la legislazione nazionale di tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori al fine di proporre i necessari interventi di coordinamento e di aggiornamento.
In applicazione del titolo V della parte seconda della Costituzione, le regioni hanno competenza legislativa concorrente nella materia di tutela del lavoro, quindi potrebbero intervenire a livello legislativo per coordinare gli attuali provvedimenti normativi, pur nella salvaguardia dei principi generali della legislazione prevenzionistica. Ricordo che la legislazione nazionale contiene il “principio di cedevolezza”, per cui le regioni possono intervenire per modificare previsioni della legislazione statale, senza incorrere in violazioni della Costituzione.
Il principio di cedevolezza per il settore che interessa, risulta applicato con estrema prudenza da parte delle regioni, sia per la difficoltà di intervenire a livello normativo su un corpo legislativo dal contenuto estremamente articolato, sia per evitare fughe in avanti da parte di singole regioni, con creazione di disparità tra le attività distribuite a livello nazionale. Taluni interventi legislativi sono stati effettuati dalla regione Lombardia, con riferimento alla formazione dei Direttori responsabili dei luoghi di lavoro, della programmazione dell’attività ispettiva e delle verifiche periodiche di macchine e impianti.

Carenze organizzative
L’Organizzazione della Polizia Mineraria delle cave e delle miniere a livello regionale è stata, sin dal trasferimento delle competenze amministrative da parte dello Stato, estremamente carente, salvo lodevoli eccezioni, dovute alla capacità e competenza dei singoli amministratori e funzionari, sia con riferimento alla dotazione organica e di strutture, sia per la non corretta allocazione delle competenze istituzionali ai vari livelli di governo locale.
La legislazione speciale che contraddistingue in tutto il mondo la materia tutela della sicurezza delle attività estrattive si giustifica con le particolari e specifiche problematiche del settore estrattivo stesso, che a livello infortunistico e delle malattie professionali presenta indici di gravità e di frequenza anomali e quasi sempre superiori rispetto alla generalità delle attività lavorative. Ancora, la necessità di assicurare il buon governo dei giacimenti, al fine di preservare le risorse minerarie da uno sfruttamento intensivo e non razionale, ha fatto in modo che i controlli in materia di sicurezza siano stati affidati ad organismi specializzati, in quasi tutte le nazioni, nelle materie dell’ingegneria mineraria e della geologia applicata.
E’ sempre stato di semplice constatazione che alcuni Organismi di controllo deputati alla vigilanza delle attività lavorative inviavano nelle attività estrattive ispettori privi delle conoscenze specifiche del peculiare settore minerario, che presenta  problematiche specifiche dal punto di vista della stabilità dei siti di scavo, della lavorazione del materiale estratto e della rilevante produzione di rifiuti, con significativi impatti ambientali e sanitari. I controlli di sicurezza non possono essere disgiunti da quelli relativi alla gestione produttiva dei siti minerari, per assicurarne efficienza ed economicità, intervenendo contro coltivazioni a rapina e pretendendo dagli operatori minerari attenzioni e considerazioni particolari.
Le nazioni più progredite hanno visto la nascita e lo sviluppo di strutture pubbliche minerarie altamente qualificati e tali da poter incidere sui processi produttivi in atto, con ripercussioni sull’economia e l’occupazione.
Ancora, l’effettuazione dei controlli sulle attività estrattiva, lungi dal generare consenso sociale, è stata spesso fonte di rimostranze da parte dei controllati nei confronti del potere politico, poiché molti operatori si sono sentiti ingiustamente vessati dalla pubblica amministrazione, nonché, all’opposto, di critiche da parte delle associazioni contrarie all’attività estrattiva, da sempre presenti in tutte le zone interessate da siti estrattivi di particolare rilevanza, se pur in modo differenziato in termini di mobilitazione e di competenza tecnica.
E’ stato generalmente adottato il principio, da sempre applicato nella pubblica amministrazione, di delegare le attività problematiche, facendo in modo, comunque, di trattenere il potere  di governo del settore oggetto di delega.
Per il settore estrattivo il principio di cui sopra è stato pienamente adottato da molte regioni, che hanno ritenuto delegare la Polizia Mineraria alle province o a altre amministrazioni locali, senza che queste avessero la possibilità di gestire le nuove attribuzioni in termini di efficacia e efficienza, per carenze logistiche, economiche e di personale.
La parcellizzazione territoriale delle competenze in materia di Polizia Mineraria, lungi dal valore dei singoli funzionari, alcuni dei quali hanno operato e operano con competenza e abnegazione, porta a una inevitabile riduzione della capacità di incidere dei singoli uffici su realtà industriali complesse. Le competenze necessarie per l’esercizio dell’attività ispettiva, dal punto di vista dell’esposizione a polveri e fibre, dell’organizzazione aziendale preposta alla gestione della sicurezza, della stabilità dei pendii e dei vuoti di coltivazione, della formazione, delle verifiche periodiche di macchine e impianti, dell’applicazione della direttiva macchine, della sorveglianza sanitaria, etc, non possono essere possedute da uffici di ridotte dimensioni e con organici ridotti al minimo.
Gli Organi di vigilanza minerari sempre più spesso ricorrono alla sottoscrizione di convenzioni con professionisti o con Strutture del Servizio Sanitario Nazionale, per essere supportati nella loro attività quotidiana, non potendo sommare nei singoli funzionari tutte le competenze necessarie in materia prevenzionistica.
Attualmente , anche in applicazione della legge Delrio di riorganizzazione delle province in enti area vasta, si assiste, in alcune regioni, alla riorganizzazione degli Organi di vigilanza a livello regionale. Si tratta di una scelta certamente positiva, che, però, rischia di essere fortemente depotenziata dalla carenza e dispersione di personale, nonché dalla ristrettezza di disponibilità economiche, a seguito dei tagli indiscriminati apportati dalle varie leggi nazionali ai finanziamenti di province e regioni. E’ auspicabile un coordinamento a livello nazionale dell’attività di vigilanza, che a seguito di impulso da parte di alcune realtà virtuose, possa trovare terreno fertile in sede di coordinamento delle regioni o da parte del Ministero dello sviluppo economico, così come avviene con successo con le Aziende Sanitarie Locali in sede di coordinamento nazionale  della Sanità.

Assenza di obiettivi della prevenzione
Le carenze organizzative e le incertezze normative  trovano riscontro negativo nell’assenza di un progetto organizzativo  concreto per la prevenzione in quasi tutte le regioni. Per progetto organizzativo è da intendere un insieme di azioni coordinate che ha come obiettivo finale l’abbassamento degli indici infortunistici e la riduzione del numero e gravità delle malattie professionali riconosciute dall’organo assicurativo.
Gli amministratori pubblici spesso non conoscono le realtà e i problemi minerari, o li conoscono con modalità distorte dagli articoli giornalistici, quindi tendono a vivere il loro incarico amministrativo in modo riduttivo, cercando di ricavare il minor danno possibile, a livello di immagine personale, dall’esercizio dell’attività di vigilanza. Appare opportuno ricordare che l’Organo di vigilanza agisce in sede di prevenzione quale polizia amministrativa, e in sede di repressione quale polizia giudiziaria. Il limite operativo tra le due attività è costituito dall’emergere di una violazione della legislazione in materia di tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori.
Le difficoltà operative derivanti dalla carenza di personale e di strutture e dall’esigenza di utilizzare lo stesso personale anche per l’istruttoria dei procedimenti amministrativi di cava e di miniera portano gli uffici, spesso, a ignorare o trascurare fortemente gli obblighi di prevenzione di competenza della polizia amministrativa, concentrandosi sull’attività di polizia giudiziaria. Attività tipica della polizia giudiziaria è l’accertamento di infrazioni a seguito di segnalazioni pervenute dall’esterno o da parte dell’Autorità giudiziaria, nonché l’effettuazione delle indagini sugli infortuni gravi avvenuti nel territorio di competenza.
Gli obiettivi della prevenzione da parte dell’Organo di vigilanza si conseguono mediante un supporto concreto e continuo alle aziende, da non intendere come consulenza specifica alle singole attività, ma come un insieme di azioni rappresentate a fornire informazioni, formazione, supporto ad azioni comuni, iniziative di condivisione di problemi, etc. specifiche di ogni realtà territoriale.
Le convenzioni, già recepite con legge italiana, dell’International Labour Office, Organizzazione delle Nazioni Unite per la tutela dei lavoratori, definiscono concretamente gli obiettivi dell’ispezione del lavoro,  a tali convenzioni, da pochissimi conosciute, si dovrebbe fare riferimento per impostare una efficace politica della prevenzione.
Un piano nazionale della prevenzione nel settore estrattivo potrebbe certamente fornire gli indirizzi operativi agli Organi di vigilanza e ai datori di lavoro: a tal fine sarebbe auspicabile un confronto in sede nazionale tra tutti gli attori della prevenzione, compresi gli ordini e le Associazioni professionali, per definire principi, obiettivi e linee di azione da seguire da parte di tutti gli interessati.
L’ANIM potrà avere un ruolo rilevante, per l’esperienza acquisita nel corso di cinquanta anni di attività culturale e per le competenze professionali dei propri associati.